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Texto académico de evaluación continua
Teoría del Estado II: Las Transformaciones Contemporáneas del Estado
(Grado de Ciencia Política y de la Administración -UNED).
Ilustrado en este post con viñetas de Forges y El Roto.
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1. GOBIERNO vs. GOBERNANZA. Si las
postrimerías del siglo XX sugerían certeza de lo que era un Estado, los albores
del XXI se han caracterizado por la incertidumbre, llegándose a anunciar su
muerte. Desde posiciones menos extremas se apunta una transformación desde un sistema articulado alrededor del
Estado-nación hacia otro modelo de gobernanza multinivel. Y esta transformación
es un factor clave de comparación conceptual entre gobierno y gobernanza. El
sistema político está mudando desde un enfoque estado-céntrico a uno
multicéntrico, compuesto por colectividades no soberanas que desafían la vieja soberanía del gobierno del
Estado-nación. Lo que ayer eran ámbitos exclusivos de autoridad gubernamental, se
comparten hoy con otros actores no estatales y centros de autoridad: en nuestro
contexto global, el Estado ya no es el señor
del Mercado, sino su vasallo. Siendo
estructural [institucional] y funcional [praxis política], el alcance de esta transformación
es debatida entre unos autores estado-céntricos que señalan una cooperación internacional
dominada por los gobiernos y unos teóricos del repliegue que la valoran como
restrictiva para la libertad de acción de los Estados, en favor de nuevas
formas de gobernanza no centralizadas y surgidas en un espacio socioeconómico
que traspasa los límites de las fronteras territoriales.
2. GOBERNANZA, ESTADO DE DERECHO Y ESTADO DEMOCRÁTICO. Las repercusiones de la gobernanza multinivel sobre el Estado Democrático de Derecho son evidentes si sintetizamos su núcleo conceptual. Mientras el tag «de Derecho» impone como requisito que una organización política del poder conferida por ley y ejercida mediante los procedimientos y con los límites en ella establecidos, «Democrático» exige atribuir la titularidad del poder a un cuerpo social que adopte sus decisiones mediante unos mecanismos de participación que legitimen su representación. Así pues, resulta afirmable que la actual gobernanza multinivel presenta importantes déficits en el ejercicio [legalmente regulado y limitado] de su poder y obstáculos para una participación política legitimadora de su representación. Al no basarse en un marco constitucional determinado, los decisores de la gobernanza multinivel no están sometidos a responsabilidad y control democráticos. No obstante, un optimista Nye valora como relativo este predominio de las OOII y sugiere que no constituyen una amenaza democrática porque sus decisiones son tomadas en el marco democrático de cada Estado-nación. Y dado que éstos gozan de mandatos democráticos, aquéllas disponen, como mínimo, de legitimidad indirecta.
(a) Competencia entre los países [centrales vs. periféricos] para ocupar las posiciones importantes del poder de gobierno;
(b) Participación Política igualitaria y equitativa en la selección/designación de sus dirigentes; y
(c) Libertades Civiles y Políticas suficientes para asegurar la integridad de la competencia y la participación. Además, adolece de otra condición de fondo esencial para su democratización: la unidad nacional [de Rustow]. ¿Estamos ante una comunidad bien definida [demos] que fundamente un verdadero proceso de democratización?
3. INSTITUCIONES DE GOBERNANZA GLOBAL. Una economía
globalizada no puede ser gobernada con instituciones y políticas nacionales: en
un sistema interdependiente como el actual, los Estados están condenados a
cooperar aunque tengan intereses contrapuestos. Pero el mosaico de
organizaciones y foros económicos multilaterales para alcanzar/sostener la cooperación
es poco eficaz, insuficientemente representativo y percibido como ilegítimo por
quiénes emergen. Esta Gobernanza Global
adopta nuevos formatos no centralizados que, como sistema de estructuras/agentes
transnacionales interconectados que conforman una comunidad ligera que trasciende el Estado territorial, implica una mayor cooperación transfronteriza mediante
relaciones transgubernamentales, transnacionales e interestatales. Éstas últimas
han crecido mediante unas Organizaciones Intergubernamentales [OIG] que se han
duplicado durante la segunda mitad del siglo XX, llegando a las 260 en los 90s.
G20, FMI, OMC o BM son ejemplos de OIG categorizables como instituciones
de gobernanza global por cuanto son elementos supranacionales que, en el entorno
de sociedades segregadas [por oposición a las interconectadas como la Unión Europea ],
conforman una Integración Profunda
que afecta a la soberanía del Estado como nivel de gobierno. Esta cooperación
debilita a los Estados porque, al ganar poder, estas OIG establecen normas potencialmente
contrarias a sus intereses, determinan su comportamiento y prevén sanciones por incumplimiento. Tratándose de una devolución del poder del Estado
soberano, esta burocracia supranacional gana influencia gracias a una
cooperación más intensa que difunde el poder y reduce la influencia del Estado-nación.
Mientras FMI y BM controlan el rendimiento económico
mundial y son actores centrales en situaciones de crisis económicas, la
pertenencia a la OMC es prioritaria para aquellos Estados que pretenden
integrarse en el sistema económico global. Por su parte y como foro de 19
países [once recientemente industrializados] más la UE , el G20 constituye un nodo de cooperación para la
estabilidad del sistema financiero internacional ¿promoviendo? el equilibrio
entre países industrializados y economías emergentes. No obstante lo anterior,
la crisis financiera global evidencia su ineficacia para abordar los actuales
problemas económicos. La actual coyuntura, en la que la cooperación
internacional es más necesaria que nunca, abre una ventana de oportunidad para
avanzar en su reforma mediante el fortalecimiento del FMI, dotándole de más
poder normativo y recursos. Como institución de Gobernanza Global, los
objetivos de este FMI reforzado deberían ser: (a) Revisión del sistema
financiero internacional con unas nuevas reglas, aspirando a convertirse en un supervisor global capaz de anticiparse a las crisis; (b)
Emitir recomendaciones vinculantes; (c) Dirimir conflictos; (d) Imponer
sanciones; y (e) Cooperar en la gestión multilateral y coordinada de los
riesgos financieros globales, asegurando la compatibilidad de unos principios
comunes de las regulaciones nacionales; y (f) Vigilancia de las
vulnerabilidades de la economía mundial [burbujas financieras y desequilibrios
macroeconómicos globales].
4. ALCANCE NACIONAL E INTERNACIONAL DE LA GOBERNANZA. Nuestra crisis
financiera, la mayor crisis financiera desde la Gran
Depresión , evidencia que la reforma de la gobernanza
económica global no puede esperar más. No obstante, los movimientos
unilaterales defensivos [nacionalismos econonómicos]
por parte de casi todos los países, dificulta dar a las instituciones económicas
globales lo que necesitan: más poder para fijar mejores reglas comunes y más
recursos financieros para ayudar a los países más débiles a sortear la recesión
sin sufrir crisis políticas. Proteccionismo, nacionalismo, oportunismo,
descoordinación, falta de liderazgo o promesas incumplidas son las nociones que
definen la reacción de las potencias ante la crisis financiera y la recesión
económica global. La cooperación internacional es urgente si se quiere reducir
el impacto de la recesión. Establecer una gobernanza económica global efectiva
y legítima es la única solución para evitar el desastre a largo plazo.
Dado que los
mercados sólo funcionan si se asientan en unas instituciones adecuadas, deben
constituirse como organizaciones estables con personalidad jurídica, socialmente
legítimas y con capacidad coercitiva para hacer cumplir las reglas establecidas.
Tales instituciones deben ser nacionales, regionales o globales en función de cómo
sean los mercados que pretenden ordenar. Mientras que para los nacionales son suficientes
las nacionales, la intersección financiera de mercados globales e instituciones
nacionales es peligrosa porque, como las instituciones representan las
preferencias políticas de la ciudadanía, cuando los mercados se globalizan y aquéllas
no, surge la impresión de una Dictadura
del Mercado con un liberalismo económico dissembedded [y no embedded].
El propósito de
este enfoque institucional para evitar un Liberalismo
Desimbricado tiene su origen en el Embedded
Liberalism que definió el marco institucional
de posguerra. Aunque el capitalismo del siglo XIX basado en la hegemonía británica
operó al margen de los intereses de la mayoría, el advenimiento de la democracia
y del Estado de bienestar lo hizo insostenible. Durante la segunda posguerra y bajo
la hegemonía estadounidense, devino un orden económico internacional apoyado en
el pacto social de un liberalismo
socialmente imbricado. Este consenso descansaba en instituciones nacionales
con las que los gobiernos democráticamente elegidos gozaban de capacidad para arbitrar
políticas económicas activas destinadas al crecimiento económico, el pleno
empleo, cierta redistribución de la renta y una efectiva igualdad de oportunidades.
Por encima de este entramado nacional se establecieron las instituciones de
Bretton Woods [ámbito financiero] y el GATT [ámbito comercial] para regular los
intercambios internacionales y asegurar la estabilidad política internacional y
la cooperación económica. Sin embargo, tales instituciones estaban diseñadas
para no inmiscuirse en exceso en las políticas económicas de unos gobiernos orientados
a satisfacer las demandas de sus ciudadanos. Pero, respondiendo a los intereses
de los países desarrollados occidentales, este marco institucional fue
concebido en y para un mundo muy distinto al actual: el libre intercambio de manufacturas
contrastaba con el férreo control de unos movimientos de capitales, considerados
[keynesianamente] desestabilizadores.
(1) Además de la no adaptación
de las instituciones supranacionales a la coyuntura sobrevenida, han surgido Nuevos Foros [carentes de estructura
formal y dudosa legitimidad] para ejercer poder e influencia [formaciones G o
el Foro Económico Mundial de Davos],
al tiempo que las Viejas Instituciones
eran cuestionadas por no adaptarse al nuevo Balance
of Power derivado del auge de las potencias emergentes en la economía
mundial, por su falta de democracia interna y por su visión restringida [occidental]
del funcionamiento económico.
(2) El consenso
que sostenía el pacto keynesiano es
cuestionado ante la progresiva incapacidad de los países para activar políticas
de demanda y sostener el Estado del bienestar como consecuencia de una globalización
financiera.
(3) Creándose una economía
internacional integrada en la que mercados y actores no estatales ganaban
poder, ésta no disponía de una estructura de gobernanza supranacional efectiva,
integrada, democrática y percibida como legítima por las potencias emergentes y
la sociedad civil global. Y la interdependencia
mundial no se proveyó de los bienes públicos globales necesarios para afrontar los
riesgos de la globalización. Este estado de cosas ha conducido a una encrucijada
en la que siendo deseable un Modelo de
Federalismo Global mediante la cesión de soberanía estatal a unas instituciones
supranacionales reguladoras de unas reglas aceptadas por todos, el 11S o la crisis
financiera han provocado la resurrección
del Estado-nación como actor clave de las relaciones internacionales. Hoy,
siendo pocas las áreas dónde sea factible una mayor cesión de soberanía, es
necesario restringir la integración [financiera] para evitar futuras crisis, mientras
se integran los nuevos retos [energéticos, migratorios y medioambientales] del
actual mosaico institucional [fragmentado].
(4) La actual crisis financiera ha evidenciado que los políticos no entendieron
la Era de la Desregulación : abrirse
al libre comercio es distinto que liberalizar el movimiento de capitales. Así y
paradójicamente, los movimientos económicos internacionales más tóxicos [financieros
a corto plazo] son los peor regulados, a diferencia, por ejemplo, de unos movimientos
comerciales regulados por la OMC
como mejora de la gobernanza del comercio mundial. En lo comercial por tanto, no hacen falta grandes reformas. Sin
embargo, en lo financiero es dónde
más queda por hacer. La actual crisis desencadenada por la desregulación
financiera, el exceso de liquidez global y una deficiente evaluación del
riesgo, ha evidenciado la necesidad de una mejor regulación y supervisión
financiera internacional para matizar la frecuencia y severidad de los colapsos
financieros.
Por tanto, se necesita una visión estratégica e integrada de largo plazo.
El reto es enorme y requiere de capacidad técnica, pragmatismo, visión a largo
plazo y, sobre todo, liderazgo político. De su éxito depende la estabilidad del
sistema internacional en el siglo XXI. En su primera cumbre de
Washington celebrada en 2008, el G20 aprobó [por unanimidad] los siguientes
acuerdos: (1) Continuar apoyando los mercados financieros y accionar las
medidas necesarias para estabilizar el sistema; (2) Adaptar la ayuda de la
política monetaria en función de las condiciones de cada país; (3) Adoptar
medidas fiscales para estimular la demanda interna, manteniendo un marco
propicio para la sostenibilidad fiscal; (4) Ayudar a los países emergentes a
acceder a la financiación, instrumentos de liquidez y programas de apoyo; (5) Apoyar
el papel del FMI en la respuesta a la crisis; (6) Animar al BM a usar su plena
capacidad en apoyo de su agenda de ayuda; (7) Asegurarse de que el FMI y el BM dispongan
de los recursos suficientes para resolver la crisis. Por su parte y antes de
que en Los Cabos se focalizase la atención en la crisis de la deuda soberana
europea [especialmente la española], las prioridades marcadas en la penúltima
cumbre del G20 celebrada en Cannes en 2011 fueron: (1) Coordinación
de políticas económicas y la reducción de los desequilibrios macroeconómicos globales;
(2) Fortalecimiento de la regulación financiera; (3) Reforma del Sistema Monetario Internacional; (4) Lucha
contra la volatilidad de los precios; (5) Mejorar la gobernanza mundial; (6) Trabajo
en favor del desarrollo. Entre una y otra, cuatro cumbres más [Londres,
Pittsburgh, Toronto y Seúl]… ¿Jugamos a las siete diferencias?
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