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| Texto académico de evaluación continua Economía Política y Política Económica (Grado de Ciencia Política y de la Administración -UNED). |
El presente
trabajo focaliza su objeto de estudio en el análisis de las políticas
sectoriales de comercio interior en España y más concretamente, en uno de sus
vectores normativos que más polémica han suscitado a lo largo de los años: la
liberación comercial en general y de los
horarios comerciales y días de apertura en particular, como eje de una política
pública sustantiva alternativa. Este análisis se estructura en dos fases:
(1) Análisis de los antecedentes de esta política sectorial en nuestro país desde 1978 hasta nuestros días; y
(2) Análisis de la Liberación Comercial como contenido sustantivo de una política sectorial sustantiva alternativa en base al Modelo de Análisis y Gestión de Políticas Públicas elaborado por el profesor Joan Subirats en colaboración con Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varone.
(1) Análisis de los antecedentes de esta política sectorial en nuestro país desde 1978 hasta nuestros días; y
(2) Análisis de la Liberación Comercial como contenido sustantivo de una política sectorial sustantiva alternativa en base al Modelo de Análisis y Gestión de Políticas Públicas elaborado por el profesor Joan Subirats en colaboración con Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varone.
Las políticas sectoriales
de comercio interior en España han adolecido tradicionalmente de una falta de
tratamiento sistemático por parte de las autoridades económicas, siendo
frecuentes medidas dispersas para hacer frente a problemas coyunturales o,
alternativamente, medidas de carácter general que inciden indirectamente en
este ámbito de actividad, considerado como sector
reflejo de la producción. Así pues, el escaso interés político respecto al
sector y su endémica falta de innovación han favorecido políticas públicas
deslavazadas y reglamentistas, tendentes al proteccionismo.
El análisis
presentado analiza las reglas institucionales, una de las variables
independientes/factores clave en toda política sectorial sustantiva junto a los
actores involucrados y los recursos disponibles/invertidos, y se ha estructurado
en tres dimensiones: (1) Medidas adoptadas por la Administración General del
Estado [AGE] y las Comunidades Autónomas [CCAA] y sus principales normativas y
reglamentaciones reguladoras del sector. Concretamente, se focaliza la atención
en la modernización de las estructuras comerciales en el marco normativo del Estado de las Autonomías y en la política
de reglamentación y ordenación comercial; (2) Actuaciones de las empresas
públicas; y (3) Medidas de política no estrictamente comercial, pero con
incidencia sobre la distribución comercial.
1. MODERNIZACION
Y REFORMA DE LAS ESTRUCTURAS COMERCIALES.
1.1. POLITICA ESTATAL. Dentro de la política implementada por la AGE destacan
tres actuaciones:
(1) Programa
de Reforma y Modernización de las Estructuras Comerciales (1978) basado en
los Pactos de la Moncloa y que ha
marcado las políticas de comercio interior durante dos décadas. Centrándose en
la elaboración de unos planes de actuación y una normativa comercial, planteó
objetivos de inversión sectorial, equipamientos comerciales y cualificación
profesional, que dieron paso a medidas instrumentales en torno a cinco pilares:
financiero, formativo, legislativo, Mercasa y equipamientos comerciales.
(2) Actuaciones
de la AGE (1982-1995). Comenzado el proceso de transferencia de
competencias a las CCAA, la AGE focalizó sus actuaciones en la realización de
estudios/investigaciones sobre comercio, la puesta en práctica del Plan Estadístico Nacional 1993-1999 o la
formación y asistencia técnica a empresarios y empleados del sector.
(3) Plan
Marco de Modernización del Comercio Interior (1995-2000) adoptado en la
Conferencia Sectorial de Comercio Interior y que encaminó el fomento de la
actividad de la distribución comercial para asegurar al sector la capacidad de
adaptarse a las nuevas posibilidades que exigen las actuales circunstancias
económicas, en orden a garantizar su supervivencia y posibilitar que el
comercio siga asegurando los servicios de abastecimiento, proximidad,
diversificación de la oferta y mantenimiento de los conjuntos urbanos, entre
otros. Aunque el Plan Marco se extiende a la totalidad del comercio interior,
principalmente se dirige a las PYMES del sector, mediante: (a) Actuaciones de mejora del entorno de la
distribución comercial: laboral, fiscal, regulación del comercio e
información y difusión de las actuaciones de la UE; (b) Programas Generales: formación, información de la innovación; y
(c) Programas Específicos: cooperación,
ordenación territorial y de ayuda a comerciantes (especialización y mejora de
la gestión).
Después de su
primer año de vigencia, se acometió su reforma, acordada por la AGE y las CCAA,
procurando que en los Programas Generales
de Formación, Información e Innovación se dotase de una mayor participación
a las CCAA en la selección de contenidos y destinatarios, así como dar una mayor
difusión a las acciones realizadas para ampliar el perímetro/audiencia de
beneficiados. Dentro de los Programas
Específicos se impulsó el asociacionismo y el urbanismo comercial, así como
la participación de la Administración Local mediante convenios entre CCAA y
Ayuntamientos para regular actuaciones de urbanismo comercial y mejora de
mercados municipales y centros históricos.
1.2. POLÍTICAS AUTONÓMICAS. La transferencia de competencias a las
CCAA supuso un giro importante en la política de modernización en términos de
descentralización de las actuaciones, aunque los objetivos e instrumentos
planteados experimentaron pocos cambios. Sus principales ejes fueron:
(a) El proceso
de transferencia de competencias se realizó entre 1980 y 1984, habiendo cuatro
CCAA con competencias exclusivas en materia de reforma de las estructuras
comerciales [País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía]. A partir de 1982 se
aceleró este proceso y las CCAA asumieron las funciones ejecutivas y
legislativas en relación con la programación de la reforma de las estructuras
comerciales, si bien la AGE se reservaba competencias de carácter general sobre
la ordenación de la actividad económica, política monetaria y de precios,
concurriendo además en competencias de programación general del Estado.
(b) Modernización
del comercio. Esencialmente, se consideraron cuatro vertientes de actuación:
• Financiación de Inversiones Físicas. La normativa
nacional en la que se apoyaron las CCAA fue la Orden de 13 de octubre de 1989
por la que se establece el procedimiento y características de financiación para
la modernización del comercio. La financiación privilegiada de inversiones
físicas en el sector comercial se ha desenvuelto con grandes dificultades debido
a la heterogeneidad de instrumentos utilizados. Además y en un marco de desregulación,
convive con la crisis de la financiación preferencial de sectores.
• Formación y Asistencia Técnica. Destacan algunos
cambios de instrumentación por parte de algunas CCAA que recurren a la
contratación directa de actividades [Cataluña], el desarrollo de nuevas formas
educativas [Madrid] o a un sistema de subvenciones a fondo perdido para la
promoción del personal de la empresa comercial [País Vasco].
• Equipamientos Comerciales. Se produjeron
algunos cambios relevantes como la reconversión, adecuación y remodelación de
los mercados municipales de abastos: de la remodelación de 6 mercados anuales
en los 70s se pasó a más de 50 en los 80s. Destacó la incidencia de Mercasa,
que, a su función de construcción de mercados mayoristas, unió la remodelación
y promoción de los minoristas. Así mismo, debe destacarse la existencia de
normas que regulaban la política de equipamientos comerciales.
• Estudios y Otras Actividades. Diversas CCAA
realizaron estudios de carácter local y sectorial, entre los que destaca la confección
de censos comerciales con los que se obtuvo una visión exacta de la realidad
comercial.
• Nuevas Actividades de Modernización. Destacaron los Programas Integrados de Actuación que
pretendían la integración de las acciones de reconversión del comercio en
planes de actuación. En concreto, pueden citarse los programas integrados de acción/promoción
comercial de Andalucía o Aragón y/o la promoción comercial y asistencia a
ferias, que vincularon la modernización con la promoción regional y el apoyo a
ferias comerciales.
1.3. ORDENACION Y REGLAMENTACION COMERCIAL. Deben considerarse
dos esferas de actividad legislativa:
(1) Normativa General: Al no existir
una Ley General de Comercio a nivel estatal hasta la Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista,
Cataluña, Valencia, País Vasco, Galicia o Aragón habían desarrollado normas en
sus ámbitos geográficos con las que establecieron las «reglas del juego» comercial.
Dado que las nociones
de «comercio interior» o «defensa de los consumidores» no son conceptos
totalmente nítidos, como tampoco lo son «las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles» [149.1 CE], han sido frecuentes los conflictos
de competencia y recursos de inconstitucionalidad suscitados entre la AGE y las
CCAA, porque, si bien la primera no dictó una Ley General de Comercio hasta 1996, sí había regulado aspectos
destacados del mismo, como por ejemplo el RD Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Política Económica que establecía
la libertad de horario y calendario para todos los locales comerciales en todo
el territorio del Estado. A causa del citado conflicto de competencias las Leyes de Comercio Interior elaboradas por
las CCAA fueron sometidas a juicio de constitucionalidad por el TC, que en 1993
declaró nulos los preceptos sobre horarios comerciales por estimar que el
citado RD Ley contenía una norma básica de ordenación general de la economía de
obligada aplicación en todo el territorio nacional.
Esta crisis de la legislación autonómica dio paso a una nueva regulación estatal en busca de un equilibrio entre el régimen de libertad implantado por el RD Ley de 1985 y las posiciones de los legisladores autonómicos disconformes con el mismo. Así, se dictó el RD Ley, de 29 de diciembre de 1993, que reconocía como competencia de las CCAA la regulación de los horarios comerciales dentro de los límites que el propio Estado fijase en el ejercicio de sus competencias sobre ordenación general de la economía. Este RD Ley, al mantener lo dispuesto por su antecesor «en defecto de disposiciones autonómicas», originó la aparición de nuevas legislaciones territoriales (que regulaban horarios comerciales y equipamientos comerciales), así como otras normativas de carácter general.
La Ley 7/1996 de Ordenación del Comercio Minorista y Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, entró en vigor a finales de 1995. Entre los motivos que impulsaron la elaboración de la Ley de Comercio destacaron los cambios sufridos por la distribución comercial minorista, la incorporación de nuevas tecnologías y formas de venta, los retos marcados por la UE y la evidente dispersión de la normativa existente en materia de distribución comercial. Sus principales objetivos fueron la depuración de aspectos competenciales entre administraciones, la regulación de nuevas modalidades de venta al público y la modernización de las estructuras comerciales para lograr un sistema de distribución eficiente. La Ley Orgánica 2/1996 facultó a las CCAA para regular los horarios de apertura y cierre de los locales comerciales, la determinación de los domingos y festivos de apertura, la declaración de zonas de interés turístico, la definición de tiendas de conveniencia y la regulación de los horarios comerciales de los establecimientos de productos culturales.
(2) Normativa Específica. Destacan la normativa referente a las ferias de muestras y exposiciones, la legislación sobre venta ambulante, la normalización de productos y reglamentación técnico-sanitaria y la regulación sobre plazos de pago.
2. ACTUACIONES
DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS. Caben señalarse las siguientes: (1) La actividad de
Mercasa como promotor de mercados minoristas, centros comerciales de barrio y
otras infraestructuras detallistas, así como la continuación de su política de
mercados mayoristas; (2) Las actuaciones en régimen de monopolio de Aldeasa en
la comercialización de productos libres de impuestos en aeropuertos
internacionales, museos y palacios; (3) Las intervenciones de Mercasa y Tabacalera
en la compra directa de empresas comerciales para desarrollar su línea de
supermercados, incluyendo la comercialización directa de productos; (4) La
actividad desarrollada por Merco como eje fundamental de la política agroalimentaria
de los 70s y 80s. Así, los principales campos de actuación de la empresa
pública en España en relación con el comercio interior fueron: (a) Creación y
reconversión de centros comerciales y mercados de barrio; (b) Modernización de
las Unidades Alimentarias Mayoristas
y adaptación de sus instalaciones y servicios a los nuevos requerimientos de la
producción y el consumo; y (c) Proyección internacional de su tecnología y
Know-How.
3. MEDIDAS DE
POLITICA ECONOMICA NO COMERCIAL. Son numerosas las actuaciones de la
política económica que han condicionado la reforma comercial y las
posibilidades de su política sectorial. Aunque pueden citarse las políticas de
estabilidad (empleo y estabilidad de precios), calidad de vida o educación,
este análisis se centra en la política urbanística. Una de las claves del
proceso de modernización del comercio son las decisiones urbanísticas porque la
transformación comercial se imbrica en la modernización urbana dado que la
localización de actividades comerciales es un factor clave en su
estructuración. Por tanto, el comercio debe tratarse adecuadamente en el
planeamiento urbanístico. Por otro lado, el comercio
urbano atraviesa una importante crisis y su revitalización depende de la
previa revitalización de las zonas comerciales de los centros históricos
urbanos. En consecuencia, comercio y urbanismo se vinculan en aspectos como el
análisis de la oferta de suelo comercial, elaboración de pautas sobre la
ubicación de los tipos de establecimientos urbanos, remodelación de cascos antiguos,
desarrollo de islas peatonales o la configuración de centros de servicios. En este contexto, la Ley 7/1996 impone una
licencia comercial específica (distinta de la municipal) para la apertura de
grandes establecimientos, cuyo otorgamiento corresponde a las CCAA. La norma
establece criterios de autorización/denegación de implantación, ponderando la
existencia de equipamiento comercial adecuado en la zona y los efectos
potenciales sobre la estructura comercial.
En España el comercio minorista supone el 4,1% del
VAB y emplea al 9,3% de la población ocupada. Durante la primera década del
siglo XXI su facturación creció la mitad y su volumen de ocupación un 14%. No
obstante, se trata de un sector que sufre con intensidad la crisis económica (debido
al comportamiento del consumo privado y la demanda doméstica), motivo por el
que ha perdido empleo durante los últimos cinco años. El comercio español, con
una evolución más cíclica que el europeo, se trata de un yacimiento de empleo
aún sin explotar y juega un papel determinante en la formación de precios, por
lo que se configura como factor clave en el control de la inflación. Por otra
parte y de forma complementaria, debe considerarse la estrecha vinculación
existente entre el sector del comercio minorista y el turístico. Durante 2011 España recibió más de 56 millones de turistas extranjeros (un +7,6%
que un año antes) que generaron un gasto turístico total de casi 53M€ (un +7,9%
que en 2010). Tres años antes, el consumo interior turístico generó 18.000 M€
en compra de bienes, de los que un tercio fueron atribuibles al comercio
minorista. Así pues y a pesar de la
crisis, el turismo se comporta positivamente. Y las compras forman parte
del turismo: la oferta comercial configura «destinos
de compras» que aprovechan las sinergias de la complementariedad de la
oferta comercial y turística o de ocio.
Las
sinergias entre turismo y comercio pueden resumirse así: (1) El turismo es un
factor de empuje de la actividad comercial, aumentando su capacidad de generar empleo
y actividad económica; (2) El turismo es eminentemente estacional; y (3) Una
oferta comercial de calidad es un factor añadido de atracción turística. En
definitiva, una oferta comercial amplia, variada y disponible en los momentos
de afluencia turística multiplica el impacto económico del turismo y contribuye
a generar crecimiento y empleo. De hecho, en las CCAA turísticas el 10% del empleo en el comercio minorista se
vincula directamente a la actividad turística: las compras son la principal
demanda turística y ésta exige un incremento de la producción del sector
comercial del 15%. Existe una correlación entre la tasa de variación del número
de visitantes y el gasto medio por turista y las tasas de crecimiento
interanual del Índice del Comercio
Minorista: los resultados de la actividad comercial y el empleo en el
sector son muy sensibles ante las variaciones de la actividad turística. Pero
la población española también hace turismo
interior. En 2010, el 54% de los españoles realizaron al menos un viaje,
generando un gasto de 22 M€. El principal motivo de viajar fue el ocio y la principal actividad realizada
en destino ir de compras (65% de los
casos), constituyendo el 8,3% del gasto total en destino. Del «hacer la compra»
se ha pasado al «ir de compras», de la compra como rutina a la compra como placer.
Si los comercios abrieran en festivos y en horarios más amplios, podría
aumentar la renta gastada por el turista y competir con la renta que va a otros
sectores [ocio]. El consumidor tendría la libertad de elegir cómo, dónde y
cuándo gastar su dinero disponiendo de una oferta de servicios comerciales
complementaria, competitiva o sustitutiva de la oferta de ocio. El horario es
un componente fundamental del servicio y su valor añadido consiste en poner a
disposición de los consumidores y turistas, bienes en unas condiciones determinadas
de calidad, precio, lugar y horario. Y unos y otros demandan servicios
comerciales amplios, diversos y en todo lugar y tiempo: el gasto que el
turista no puede realizar en un determinado momento y en un lugar concreto es
una oportunidad perdida para siempre.
1. AGENDA SETTING Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA.
Ninguna situación social per
se constituye un problema público. Para ser público, un problema social
debe ser tematizado políticamente antes mediante un debate público que lo
incluya en la Agenda Política. Así pues, se trata de un proceso de construcción
social en función de las representaciones, percepciones, valores e intereses de
los diferentes actores políticos y sociales involucrados, los cuales, en
función del frame de partida, como marco
conceptual de comprensión, explicación y predicción de la realidad económica
susceptible de ser mejorada, establecen una narrativa o modelo causal en forma
de hipótesis causal para mejorar el problema en cuestión. ¿Cuál ha sido el frame tradicional de la política de
comercio interior en España? ¿Qué modelo causal alternativo subyace en su
realidad económica?
2.1.
MODELO CAUSAL EXISTENTE. Como se ha
visto, gran parte de la legislación española sobre comercio interior defiende a
un consumidor que ya no existe (o no es dominante) a costa de retrasar el
ajuste del sector al nuevo Mercado
Virtual. El modelo causal subyacente se fundamenta en una hipótesis causal
proteccionista y errónea en la medida que el pequeño comercio no está en crisis
por la presión de las grandes superficies [GGSS], sino por tres factores clave
de cambio: tecnológico [comercio on line];
demográfico [participación laboral de la mujer, hogares más pequeños e
inmigración]; y social [nuevas formas de vida y familia]. El pequeño comercio
dista de ser homogéneo y son muchas las PYMES del comercio minorista que se
nutren de las GGSS por su proximidad, complementariedad, efecto atracción, publicidad o marketing. Tales negocios de hasta mediana dimensión podrían beneficiarse
de la libertad de horarios porque su auténtico competidor es el e-commerce. Además, hoy día, los trabajadores españoles tienen poco tiempo libre
y el poco del que disponen dejan de dedicarlo a una de sus actividades preferentes
porque los poderes públicos han decidido prohibírselo imponiendo restricciones
a la libertad de horarios en supuesto beneficio de unos grupos sociales
concretos. Pero como en otros muchos problemas económicos, la
visión estática y limitada (propia de los juegos
de suma cero) acerca de los cambios generados por la libertad infraestima
sus beneficios potenciales. Y los países más competitivos
disfrutan de mayor libertad económica en general y de mayor libertad comercial
en particular. La correlación es positiva: en el último Foro de Davos y debido
a nuestras restricciones a la libertad económica y comercial, España obtuvo un 4,6
sobre 7 [Índice de Libertad Económica],
muy lejos de los países más competitivos.
2.2. MODELO
CAUSAL ALTERNATIVO. Pero, como la
propia sociedad, el consumidor español ha cambiado profundamente,
especialmente la pluralidad y variedad de sus necesidades de consumo. Y con el
consumidor, también ha cambiado la estructura del consumo y la relación consumo-ocio.
Así pues, estos cambios requieren la adaptación del comercio minorista. Una estrategia
política responsable no puede retrasar artificialmente la modernización del
comercio, protegiendo al comerciante tradicional a costa del bienestar de los
ciudadanos y de la merma de la productividad y crecimiento de la economía.
La
transformación de los patrones de consumo
puede resumirse en cinco tendencias: (1) Sustitución
del consumidor local por el global; (2) Individualización
de los procesos de consumo; (3) Fragmentación social del
consumidor; (4) Aparición del consumidor militante,
exigente y crítico dispuesto a pagar un sobreprecio por ciertas características
de los productos; y (5) Creación de nuevos espacios de
vida y consumo como resultado de la conectividad perpetua.
¿Cuáles
son los cambios estructurales clave
para comprender las tendencias actuales del comercio interior en España? Son
tres son los principales cambios estructurales que condicionan gustos,
preferencias y actitudes de los consumidores y demandan libertad de horarios y
apertura.
(1) Demográficos. La evolución demográfica y social española ha
modificado la naturaleza del consumidor: reducción del tamaño de los hogares,
aumento en la tasa de actividad femenina y auge de familias monoparentales y
hogares unipersonales. Cada vez hay más hogares y cada vez son más pequeños. La
sociedad española se ha transformado demográficamente en 20 años: la cantidad
de hogares ha crecido un 50%, mientras que su tamaño medio ha disminuido. Un tercio
está encabezado por una mujer y un 20% de cabezas de familia son
universitarios. Estos cambios han dejado huella en la estructura del consumo y
en las necesidades y preferencias de los consumidores: hogares más exigentes
en el uso del tiempo porque su coste de oportunidad [salario de reserva] es más
alto. Necesitan más libertad de horarios para satisfacer sus necesidades/gustos,
ya que la conciliación de la vida laboral y familiar aconseja otros horarios de
apertura.
(2) Tecnológicos. El
comercio on line está revolucionando las estructuras del
consumo. La penetración de las NNTT es un fenómeno creciente en España y está afectando
al e-commerce: la compra por Internet crece con
tasas medias del 1,5% anual (un 1,1% de las ventas) y, aunque todavía se
concentra en pocos productos, crece en todos ellos. Así pues, el comercio online
es ya una alternativa universal al comercio tradicional y lo será cada vez
más porque cuenta con la ventaja de las restricciones del comercio minorista
para competir en igualdad de condiciones. Absurdo competitivo, la libertad de
horarios y apertura es un instrumento competitivo que se está restando al
comercio tradicional, en detrimento de su contribución al empleo y a la recaudación
fiscal. Y no es convirtiéndose en tiendas virtuales como el comercio minorista
competirá en internet, sino abriendo su tienda física al mundo, canalizando preferencias
y potenciando el placer de comprar. Para ello, la libertad de horarios es
condición necesaria: sólo ella contrapondrá a la inmediatez de la red, el
placer de ir de compras en el momento preferido.
(3) Ocio. La
naturaleza de la relación consumo-ocio en nuestra sociedad avanzada ha
cambiado: se ha hecho más compleja, complementaria y sustitutiva en el uso del
tiempo, recurso escaso por excelencia. Los cambios en las preferencias de los
consumidores apuntan hacia una asociación entre consumo, ocio y bienestar. Como
sociedad avanzada, la española es una sociedad de consumo de masas. Asocia
bienestar a la satisfacción de preferencias comprando bienes/servicios a
precios decrecientes en variedad y crecientes en pluralidad. La capacidad de
elección del consumidor es un indicador de desarrollo económico que no puede
limitarse a lo comprado, sino que debe incluir dónde y cuándo. Y la
globalización ha cambiado el modo de comprar, los lugares y tiempos en los que se
satisfacen preferencias, los instrumentos de pago y la disponibilidad de
financiación. Ha aparecido un consumidor
global con pautas identitarias de consumo: el consumo
como forma de ocio. En España ha aparecido una clase media
apresurada que necesita trabajar más horas para obtener los niveles de renta precisos
para satisfacer sus crecientes necesidades de consumo: sacrifica ocio a cambio
de estatus. Así, disfruta yendo de compras: quiénes se declaran más felices valoran
más su tiempo libre y entre sus actividades preferidas, destaca ir de compras (36%). Así, visita centros
comerciales es el principal uso del tiempo libre para el 65% de
españoles.
2. OBJETIVO. Como
contenido sustantivo de la política sectorial de comercio interior, la liberalización
comercial tiene por objetivo incrementar el bienestar social mediante un
decremento de la tasa de desempleo derivada del crecimiento económico. El logro
de este objetivo es factible adoptando medidas destinadas a potenciar la
libertad de horarios comerciales y días de apertura. De hecho, es una de las
grandes reformas estructurales pendientes y que fue incluida en el Plan de Medidas de Liberalización de la
Economía en el Consejo de Ministros del pasado 27 de septiembre. Por tanto
y mediante el proceso de agenda setting,
este problema social ha pasado a ser un problema público, susceptible de
intervención por parte del Sistema Político-Administrativo.
3. TRIÁNGULO DE BASE: ACTORES DE LA
POLÍTICA SECTORIAL. La
resistencia contra la liberalización comercial no se explica mediante argumentos
económicos. Al contrario y en el contexto de la Community Policy constituida en el espacio de esta política sectorial,
se trata de un proceso de captura de rentas (en el juego redistributivo de
poder inherente a toda política pública sustantiva) por parte de grupos
sociales con fuerte poder político y que, históricamente, se han apropiado de
parte del excedente del consumidor, ocasionando una pérdida neta de bienestar
para la sociedad española. ¿Qué actores conforman la Policy Network de las
políticas de comercio interior en España? ¿Cuáles son sus Advocacy Coalitions?
3.1. ACTORES
PÚBLICOS. Nuestro Sistema Político-Administrativo está conformado por una AGE y
unas CCAA con tensiones normativas propias del Estado de las Autonomías. Nuestro marco
constitucional de las competencias de la regulación del comercio interior ha estimulado
una «creatividad normativa» que ha generado una vasta producción de regulaciones
administrativas autonómicas. Celosas de sus competencias, las CCAA (excepto
Madrid) han optado por modelos intervencionistas y reguladores que defienden los
«modelos comerciales autóctonos». Mientras tanto, el impulso liberalizador de
la AGE se ha topado con reglas de juego complejas y conflictivas, esclarecidas
por la jurisprudencia de los tribunales. La trasposición de la Directiva de Servicios ha sido la última
gran oportunidad perdida. La propia Directiva 2006/123/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo relativa a los servicios del mercado interior y su trasposición
en España, dejó la distribución comercial como un sector específico, con su
propia regulación mediante la Ley 1/2010 de reforma de la ya citada Ley 7/1996 y blindó el comercio al impulso de la
liberalización de la Directiva.
3.2. ACTORES
PRIVADOS.
(1) Grupo Objetivo: ¿Qué grupo social es
considerado, según el modelo causal, responsable/causa del problema público que
intenta solucionarse? Las PYMES del comercio minorista.
(2) Beneficiarios Finales: ¿Qué grupo social
puede resultar beneficiado por los cambios de comportamiento obtenidos del
grupo-objetivo como consecuencia de la aplicación de la política pública en
cuestión? El Consumidor porque aumenta su libertad de elección y
disminuye las presiones inflacionistas.
(3) Grupos Terceros: ¿Qué grupo social verá
modificada positiva [beneficiados] o negativamente [afectados] su situación
individual y/o colectiva como consecuencia de la aplicación de la política
pública en cuestión? Entre los beneficiados
debe diferenciarse entre:
• Trabajadores
porque
aumenta la cantidad y productividad de los puestos de trabajo del sector
comercio y por tanto, su salario de equilibrio a largo plazo.
• Trabajadores
Desocupados porque permite el acceso al empleo de
aquellos grupos sociales para los que el trabajo a tiempo parcial [TTP] y la
libertad de horarios es un determinante de su empleabilidad. Se ha comprobado
como una de las políticas más eficaces para combatir el desempleo juvenil y facilitar
el acceso laboral de la mujer. Dado que sus necesidades laborales son
diferentes, debe promoverse el TTP. Unas tasas de paro juvenil del 50%
aconsejan flexibilizar la organización laboral y la disponibilidad del TTP se
aocia a la libertad de horarios comerciales. Así mismo, acceder al primer
empleo es crucial en la inserción laboral y el TTP es una vía habitual de
jóvenes y mujeres para lograrlo. No es una situación de llegada perfecta pero
puede ser una excelente estación de partida.
• Contribuyente
porque al impulsar el crecimiento económico y el empleo
aumenta la base tributaria y permite un reparto más equitativo de la carga
fiscal.
• Sociedad
en su conjunto porque el crecimiento disminuye la tasa de desempleo y mejora el
bienestar social.
Por otro lado,
entre los afectados están otros
sectores de ocio (bares, restaurantes, viajes o entretenimiento) debido al doble
coste de oportunidad de los recursos dinero y tiempo de ocio.
Todos
estos beneficios son cuantificables como efectos derivados de la política
sectorial de comercio interior y han sido medidos en experiencias
internacionales recientes. A continuación, se presentan evidencias empíricas
como evaluación de la liberalización comercial.
4. CRITERIOS DE EVALUACIÓN. ¿Qué
evidencias empíricas ponen de manifiesto las falacias que sostienen las
posturas proteccionistas? Se responde con tres criterios de evaluación.
5.1.
PERTINENCIA: Relación entre los objetivos
de la política sectorial con el problema público que trata de solucionar. La
liberalización comercial es una de las pocas medidas de política económica que
pueden contribuir al aumento de la capacidad productiva española y al potencial
crecimiento de su economía sin coste fiscal alguno y, por tanto, sin afectar al
cumplimiento de los objetivos presupuestarios acordados en la UE. Se ha constatado
que genera ingresos fiscales a medio plazo que contribuyen al crecimiento,
empleo y productividad de la economía.
5.2.
EFECTIVIDAD: Relación entre los impactos previstos
y los impactos reales [observados] (Negocio, Facturación y Productividad).
Entendidos como efectos intermedios, cambios observables en el comportamiento
de los grupos-objetivo considerados como causa del problema público, los
impactos constituyen la vertiente normativa de la evaluación [debería ser/es] y
valida la hipótesis de intervención subyacente en la política sectorial. Según
las estimaciones del profesor Fernández Méndez de Andrés, la liberación comercial
en España implicaría, durante su primer año, un incremento del volumen de
negocio del 2,8% y un aumento de la facturación de 2.200 M€. Estos resultados se triplicarían durante los
dos siguientes años. Madrid y Cataluña nos ofrecen un inmejorable ejemplo
acerca del efecto comparado de la libertad comercial y su efecto
en la actividad económica dado que son las CCAA más extremas en cuanto al grado
de regulación/intervención en el sector del comercio minorista y en la libertad
de horarios y días de apertura. Mientras la evolución de la ocupación en el
sector comercio, entre 2000 y 2009, superó el 30% en Madrid, en Cataluña se
redujo al 4,0%. Además, la evolución de los establecimientos comerciales
registra un incremento del 9% en la primera y un descenso del -5,4% en la segunda.
Por tanto, la libertad comercial genera empleo sin disminuir el tejido
empresarial del pequeño comercio. No
puede extrañar pues, que el Banco de
España afirme que la regulación del comercio minorista genera efectos negativos
significativos sobre su productividad. En este sentido, el Banco de Italia demuestra que las
restricciones al comercio incrementan los costes laborales, reduciendo la
productividad y la incorporación de NNTT. A nivel internacional caben citarse las
siguientes evidencias respecto a los impactos
de la liberación comercial: (a) En Holanda y Suecia supuso un
incremento del volumen de ventas; (b) En Alemania aumentó la facturación en un
3%, desmintiendo la idea de que liberalizar implica una redistribución de los
flujos de ventas a favor de las GGSS; (c) En Australia se incrementaron las ventas,
aumentó la producción y la inversión; y (d) En Reino Unido se registró un aumento
de la competitividad.
5.3.
EFICACIA: Relación entre los outcomes
logrados y los objetivos de la política sectorial (Inflación y Empleo).
Entendidos como efectos finales, cambios (positivos y/o negativos) observables
en los beneficiarios finales, los outcomes ayudan a la validación de la
hipótesis causal subyacente en la política sectorial. Retomando las
estimaciones de Méndez de Andrés, la liberación comercial en España implicaría,
durante su primer año, la creación de 6.560 puestos de trabajo directos
(incremento del 1,9% en el sector minorista). De nuevo, estos resultados se
triplicarían durante los dos siguientes años hasta estabilizarse. En uno de sus
«experimentos naturales», la UPV ) no encuentra
evidencia de que el autoempleo del comercio familiar haya disminuido como consecuencia
de las GGSS. Tampoco
puede extrañar que el Banco de España afirme que la regulación del comercio minorista
genera efectos negativos sobre los precios y el empleo: una mayor regulación se
asocia a una mayor inflación y a un menor nivel de ocupación. El Banco de Italia demuestra que las políticas
restrictivas afectan negativamente al empleo a la inflación. Por último, el
BCE constata que el 25% del precio final de un bien/servicio es el resultado de
la intermediación comercial y relaciona la desregulación minorista con el
control de la inflación. A
nivel internacional caben citarse las siguientes evidencias respecto a los outcomes de la liberación comercial: (a)
La OCDE concluye que, de no haberse restringido la liberalización comercial en
Francia, el empleo habría aumentado un 20%; (b) En Holanda y
Suecia supuso un crecimiento del empleo; (c) En Suecia generó una caída de los
precios del 0,6%; (d) En Australia creció el empleo y disminuyeron los precios;
(e) En Canadá se tradujo en una mayor demanda de trabajo cubierta con el aumento
del empleo y no con la sustitución de trabajadores ni con horas extraordinarias;
y (f) En Reino Unido se registró un descenso en los precios debido al aumento
de la competitividad.
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